اللجنة المشتركة من لجنة حقوق الإنسان والتضامن الاجتماعي ومكتب لجنة الشئون الدستورية والتشريعية عن:”مشروع قانون بإصدار قانون الضمان الاجتماعي والدعم النقدي”
أحال السيد المستشار رئيس المجلس يوم الاثنين الموافق ٢٦ من فبراير سنة ٢٠٢٤ إلى اللجنة المشتركة من:” لجنة حقوق الإنسان والتضامن الاجتماعي، ومكتب لجنة الشئون الدستورية والتشريعية”، مشروع القانون المقدم من الحكومة- والمُحال من مجلس النواب- بإصدار قانون الضمان الاجتماعي والدعم النقدي، وذلك لبحثه وإعداد تقرير عنه للعرض على المجلس الموقر.
وقد عقدت اللجنة المشتركة فى سبيل ذلك ثلاثة اجتماعات لنظر مشروع القانون، وذلك يوم الثلاثاء الموافق ٢٧ من شهر فبراير٢٠٢٤، برئاسة السيد النائب محمد هيبة؛ رئيس اللجنة المشتركة، وبحضور السادة الأعضاء.
وقد اطلعت اللجنة المشتركة على مشروع القانون، ومذكرته الإيضاحية، ورأى مجلس الدولة، كما استعادت نظر أحكام الدستور واللائحة الداخلية للمجلس، والقوانين والاتفاقيات الدولية ذات الصلة.
وبعد أن استمعت اللجنة المشتركة للمناقشات المستفيضة حول مواد مشروع القانون المعروض، ورأي ممثلي الوزارات المعنية ومناقشات السادة الأعضاء، تعرض اللجنة المشتركة تقريرها عن مشروع القانون المعروض فيما يلي:
تعكس المنظومة الوطنية للحماية الاجتماعية لأي بلد مستوىالتطور الاجتماعي والاقتصادي له؛ إذ إنها تعد مرآة لمستوى التشاوربين مختلف الفاعلين في الساحة الاقتصادية والاجتماعية والسياسية. وتعتبر سياسة الضمان الاجتماعي من الأدوات الرئيسة في تعزيزالحماية الاجتماعية، حيث تهدف إلى توفير شبكة من الدعم والرعايةللفرد في مختلف مراحل حياته؛ ويُعتبر هذا النظام خطوة حاسمةنحو تحقيق التوازن الاجتماعي وتحسين جودة الحياة.
ويقصد بالضمان الاجتماعي؛ جميع التدابير الرامية إلىتقديم الإعانات، سواء كانت نقدية أو عينية، لضمان الحماية من جملةأمور – منها: افتقار الدخل المتأتي من العمل أو عدم كفايته نظرًالظروف المرض أو العجز أو الأمومة أو إصابة العمل أو البطالة أوالشيخوخة أو وفاة أحد أفراد الأسرة؛ و كذا افتقار سبل الوصول إلىالرعاية الصحية أو عدم القدرة على تحمل أعباء الوصول إليها وعدمكفاية الدعم الأسري؛ للأسر التي لديها أطفال وبالغون معالون؛ بالإضافة إلي مستوى الفقر، ومن ثمَّ؛ فالضمان الاجتماعي نظامقانوني ووسيلة إلزامية تأخذ بها الدولة لتحقيق الأمن الاجتماعيلمواطنيها في مواجهة المخاطر الاجتماعية التي يحددها القانون منخلال حصولهم على إعانات نقدية أو عينية.
وفي هذا المقام وجب تمييز مفهوم الضمان الاجتماعيعن بعض المفاهيم المتشابهة؛ حيث تستخدم مصطلحات:” الضمان الاجتماعي، المساعدات الاجتماعية، التأمينات الاجتماعية” في سياق سياسات الحماية الاجتماعية، إلا أن لكل منها مدلولهالخاص، فالمساعدات الاجتماعية -أو الإعانات الاجتماعية- يقصدبها إعانات الضمان الاجتماعي التي تتوقف على مستوى دخلالمتلقي، بشرط إثبات الحاجة، أو تقوم على أشكال مشابهة منالاستهداف مثل الاستهداف الجغرافي، فهي وسيلة لخفض مستوىالفقر والحد منه، ويمكن أن تكون في شكل نقدي أو عيني – بمامؤداه: أن المساعدات الاجتماعية ما هي إلا أحد أوجه تحقيقمستهدفات الضمان الاجتماعي، أما التأمينات الاجتماعية؛ فيمكن تعريفها بأنها نظام تأميني له طبيعة إلزامية، تموله اشتراكاتالعاملين وأصحاب الأعمال، يتقرر هذا النظام لحماية العاملين – فيحياتهم – من مخاطر إصابات العمل والمرض والبطالة، فضلاً عنتأمين مستقبلهم الاقتصادي ومستقبل ذويهم.
وقد تبنت الدولة المصرية نهجًا جديدًا لتحقيق العدالة الاجتماعية، من خلال تطبيق حزمة من السياسات الاجتماعية الشاملة لدعموحماية الفئات الأكثر احتياجًا وتعزيز الأمن الإنساني، بالتزامن معالإصلاحات الاقتصادية، وبات التعامل مع قضية الحماية الاجتماعيةبمنظور احتوائي شامل، فبلغت مخصصات الحماية الاجتماعية٥٢٩,٧ مليار جنيه بالموازنة العامة للدولة (٢٠٢٣/٢٠٢٤) للدعم والمنحوالمزايا الاجتماعية؛ وهذا كله في سياق رؤية مصر٢٠٣٠، التي تركزعلى الارتقاء بجودة حياة المواطن المصري، وتحسين مستوى معيشتهفي مختلف نواحي الحياة، وذلك من خلال التأكيد على ترسيخ مبادئالعدالة والاندماج الاجتماعي ومشاركة كافة المواطنين في الحياةالسياسية والاجتماعية، فالعدالة الاجتماعية والحماية الاجتماعية، تمثلان محورين أساسيين في استراتيجية ورؤية مصر٢٠٣٠، بمايؤدى إلى تحقيق الحماية للفئات الأولى بالرعاية، من خلال توفيرالاحتياجات الأساسية للأسر التي تعيش في فقر مدقع، وتوفيرالرعاية الصحية لهم، وحماية ذوي الاحتياجات الخاصة، وتوفير عمللائق مستمر للفقراء ومحدودي الدخل.
ويأتي مشروع القانون المعروض حلقة من حلقات جهود الدولةلتوفير حياة كريمة للمواطنين سيمَّا الفئات الأولى بالرعاية، وكان منهاقانون الأشخاص ذوي الإعاقة الصادر بالقانون رقم (١٠) لسنة٢٠١٨ ليقدم كافة سبل الرعاية والحماية لذوي الإعاقة لتمكينهم منالمشاركة بصورة كاملة وفعالة مع المجتمع وعلى قدم المساواة معالآخرين، ومشروع قانون حقوق المسنين الذي يضمن حقوق المسنينصحيًا واقتصاديًا واجتماعيًا وثقافيًا وترفيهيًا.
ولا مراء أن مشروع القانون المعروض يعد تجسيدًاواقعيًا وترجمة حقيقة لكل من الاستراتيجية الوطنيةلحقوق الإنسان والاستراتيجية المصرية للتنمية المستدامة٢٠٣٠؛ وذلك فيما استهدفه من توسيع لمظلة الضمانالاجتماعي، وربط سياسات الدعم بأهداف الاستثمار فيالبشر، فالدعم ليس المنتهى وإنما هو المدخل لتكافؤ الفرصوالتمكين الاقتصادي للأسر المستفيدة منه.
أولاً: فلسفة مشروع القانون وأهدافه:
1- فلسفة مشروع القانون:
جاء مشروع القانون – على النحو المبين في مذكرته الإيضاحية- تفعيلاً للمادة (۱۷) من الدستور التي تقضي بأن تكفل الدولة توفيرخدمات التأمين الاجتماعي، وأن لكل مواطن لا يتمتع بنظام التأمينالاجتماعي الحق في الضمان الاجتماعي، ليضمن له حياة كريمة، إذالم يكن قادرًا على إعالة نفسه وأسرته، وفي حالات العجز والشيخوخةوالبطالة؛ وتم إعداده لمنح الفئات المستهدفة بالدعم مزايا عديدة تنفيذًاللالتزام الدستوري سالف البيان، مع توحيد برامج الدعم النقدي التيتمنحها الدولة في منظومة واحدة لتوحيد الوعاء المالي، وتنظيم المنح؛ بهدف تعظيم الاستفادة من الدعم، وصولاً للتمكين الاقتصادي للفئاتالمستهدفة بما يكفل لهم حياة كريمة.
2- أهداف مشروع القانون:
يهدف مشروع القانون – على النحو المبين بمذكرته الإيضاحية- إلى جملة من الأمور، أولها: تحسين شبكة الأمان الاجتماعي وتوسعةمظلة الضمان الاجتماعي، وإحداث مرونة في ربط التدخلاتالاجتماعية المتكاملة بالمتغيرات الاقتصادية بما يشمل نسب الثراءوالفقر، ونسب التضخم، وذلك بهدف تحقيق أفضل حماية للأسر الأفقروالأقل دخلاً؛ وثانيها: كفالة حقوق الفئات الأولى بالرعاية وتوفيرأقصى حماية ممكنة لها كذوي الإعاقة والمسنين، والأيتام؛ وثالثها:تبنى منهج الدعم المشروط بهدف الاستثمار في البشر وتحسينمؤشرات التنمية، لإلزام الأسر المستفيدة من الاستثمار في صحةأطفالها، بالإضافة إلى التحقق من تعليم الأطفال وانتظامهم فيالعملية الدراسية؛ ورابعها: المساهمة في تكافؤ الفرص فيالمجتمعات المحلية؛ وخامسها: تحقيق العدالة الاجتماعية بتبنيقواعد الاستهداف وتحديد مستوى الفقر للأسرة من خلال معادلةاختبارية تقيس مؤشرات الفقر وآليات الاستحقاق؛ وسادسها:المساهمة في الانتقال من الدعم للإنتاج والتمكين الاقتصادي للأسرالمستفيدة من الدعم النقدي وتنفيذ مشروعات لها، لخروجها تدريجيًامن الفقر متعدد الأبعاد، وتحسين مؤشرات جودة حياتها؛ وأخيرًا:تمكين المرأة المصرية.
ثانياً: النصوص الدستورية واللائحية ونصوص الاتفاقات الدوليةذات الصلة بمشروع القانون:
1- نصوص الدستور:
تنص المادة (٨) من الدستور على أن:” يقوم المجتمع علىالتضامن الاجتماعي. وتلتزم الدولة بتحقيق العدالة الاجتماعية وتوفيرسبل التكافل الاجتماعي، بما يضمن الحياة الكريمة لجميع المواطنين، على النحو الذي ينظمه القانون.”.
وتنص المادة (١١) من الدستور ذاته على أن:” تكفل الدولةتحقيق المساواة بين المرأة والرجل … وتلتزم بتوفير الرعاية والحمايةللأمومة والطفولة والمرأة المعيلة والمسنة والنساء الأشد احتياجاً”.
وتنص المادة (١٧) من الدستور ذاته على أن:” تكفل الدولةتوفير خدمات التأمين الاجتماعي. ولكل مواطن لا يتمتع بنظام التأمينالاجتماعي الحق في الضمان الاجتماعي، بما يضمن له حياة كريمة، إذا لم يكن قادراً على إعالة نفسه وأسرته، وفي حالات العجز عنالعمل والشيخوخة والبطالة…”.
وتنص المادة (٢٧) من الدستور ذاته على أن:” يهدفالنظام الاقتصادي إلى تحقيق الرخاء في البلاد من خلال التنميةالمستدامة والعدالة الاجتماعية، بما يكفل رفع معدل النمو الحقيقيللاقتصاد القومي، ورفع مستوى المعيشة، وزيادة فرص العمل وتقليلمعدلات البطالة، والقضاء على الفقر… ويلتزم النظام الاقتصادياجتماعيًا بضمان تكافؤ الفرص والتوزيع العادل لعوائد التنمية …”.
وتنص المادة (٩٣) من الدستور ذاته على أن:” تلتزم الدولةبالاتفاقيات والعهود والمواثيق الدولية لحقوق الإنسان التي تصدقعليها مصر، وتصبح لها قوة القانون بعد نشرها وفقاً للأوضاعالمقررة.”.
2- النصوص اللائحية:
تنص المادة (٥٧) من اللائحة الداخلية لمجلس الشيوخالصادرة بالقانون رقم (٢) لسنة ٢٠٢١ على أن:” تختص لجنةحقوق الإنسان والتضامن الاجتماعي بما يأتي: العدالة الاجتماعيةوالتكافل الاجتماعي … الضمان الاجتماعي والرعاية الاجتماعيةوالإغاثة…. رعاية الطفولة والأمومة والمرأة المعيلة والمسنة والنساء الأشداحتياجًا وحمايتهم … حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة والأقزام.”.
وتنص المادة (٦١) من اللائحة ذاتها على أنه: “مع مراعاةحكم المادة (٦٧) من هذه اللائحة، تتولى كل لجنة من اللجان النوعيةدراسة ما يحال إليها من مشروعات القوانين أو غيرها من الموضوعاتالتي تدخل في نطاق اختصاصها…”.
3- الاتفاقيات الدولية:
تنص المادة (٢٢) من الإعلان العالمي لحقوق الإنسانعلى أن:” لكلِّ شخص، بوصفه عضوًا في المجتمع، حقٌّ في الضمانالاجتماعي، ومن حقِّه أن تُوفَّر له، من خلال المجهود القوميوالتعاون الدولي، وبما يتَّفق مع هيكل كلِّ دولة ومواردها، الحقوقُ الاقتصاديةُ والاجتماعيةُ والثقافيةُ التي لا غنى عنها لكرامته ولتناميشخصيته في حرِّية.”.
وتنص المادة (٩) من الاِتفاقية الدولية للحقوقالاِقتصادية والاِجتماعية والثقافية التي أقرتها الجمعيةالعامة للأمم المتحدة في ١٦/١٢/١٩٦٦ والتي وقعت عليهاجمهورية مصر العربية بتاريخ ٤/٨/١٩٦٧ على أن:” تقر الدولالأطراف في الاتفاقية الحالية بحق كل فرد في الضمان الاجتماعيبما في ذلك التأمين الاجتماعي.”.
وتنص المادة (٣٦) من الميثاق العربي لحقوق الإنسانالذي اعتمده مجلس جامعة الدول العربية على مستوىالقمة بقراره رقم ٢٧٠ د. ع (١٦) بتاريخ ٢٣/ ٥/ ٢٠٠٤، والتيصادقت عليه الدولة المصرية بالقرار الجمهوري رقم (٤٢٩) لسنة ٢٠١٨ على أن:” تضمن الدول الأطراف حق كل مواطن فيالضمان الاجتماعي، بما في ذلك التأمين الاجتماعي.”.
ثالثاً: الملامح الأساسية لمشروع القانون:
جاء مشروع القانون مكونًا من أربع مواد إصدار بخلافمادة النشر، وستة أبواب انضوت تحتها ثلاث وأربعونمادة موضوعية وذلك على الوجه الآتي:
بالنسبة لمواد الإصدار؛ فقد تضمنت نطاق سريان أحكامالقانون، وإلغاء كل نص أو حكم يخالف أحكام القانون المرافق، وعهدت للوزير المعني بشئون التضامن الاجتماعي إصدار اللائحةالتنفيذية للقانون المرافق خلال ستة أشهر من تاريخ العمل به.
أما بالنسبة لمشروع القانون المرافق؛ فقد تضمن البابالأول منه بيان الهدف الرئيسي من مشروع القانون، وهو حق كلمواطن تحت خط الفقر القومي، ولا يتمتع بنظام التأمين الاجتماعي، في التقدم للحصول على الدعم النقدي سواء بصفة دائمة أو مؤقتة، بحسب الأحوال، متى توافرت في شأنه حالة من حالات الاستحقاقالمقررة، بالإضافة للتعريفات والأحكام العامة الأخرى:” تحديد درجةالفقر- قواعد احتساب السن في تطبيق القانون- الضبطية القضائية”.
ونظَّم الباب الثاني الدعم النقدي المشروط “تكافل” وغيرالمشروط “كرامة” من خلال فصلين، تضمنا بيان الفئاتالمستحقة، والأحكام المشتركة:” إمكانية الجمع بين الدعم النقدي تكافلوالدعم النقدي كرامة، وأولويات الاستحقاق، وقيمة الدعم … وغيرها”؛ فضلاً عن بيان المزايا والخدمات الأخرى للمستفيدين من الدعم النقديالمشروط وغير المشروط.
ونظَّم الباب الثالث الأحكام الخاصة بحوكمة استحقاقمساعدات الدعم النقدي؛ والتي تستهدف – بشكل أساسي- التحقق من حالة النزاهة والشفافية في استحقاق الدعم، وتعزيز آلياتترشيد الدعم، وضمان وصوله لمستحقيه، فضلاً عن تنظيم لجان الدعمالنقدي، ولجان التظلمات، وحالات إيقاف الدعم، وإنشاء قاعدة بياناتلتسجيل كافة البيانات المتعلقة بالأفراد المستفيدين والأسر المستفيدة.
وتضمن الباب الرابع تنظيم المساعدات الاستثنائية؛ إذبينت أحكامه الحالات التي تصرف فيها مساعدات استثنائية، والخدمات التي تقدم للفئات القادرة على العمل من المستفيدين منالدعم وتأهيلهم؛ لتنمية مهاراتهم الفنية والمهارية أو توفير مشروعاتتدر دخلاً.
وجاء الباب الخامس لينظم الأحكام الخاصة بصندوق“تكافل وكرامة“، التي تضمنت إنشاء حساب ضمن حساب الموازنةالموحد بالوزارة المختصة بُمسمي “صندوق تكافل وكرامة”؛ تؤول إليهكافة أرصدة الصندوق المركزي لمساعدات الضمان الاجتماعي، وحددت موارده، واستثناه من الخضوع للقوانين الخاصة بأيلولة نسبةمن أرصدة الصناديق والحسابات الخاصة إلى الخزانة العامة للدولة.
وأخيرًا؛ تضمن الباب السادس العقوبات؛ ويتكون من مادةوحيدة تضمنت العقوبة المقررة لكل من توصل إلى صرف مساعداتدعم نقدي دون وجه حق ورفض ردها.
رابعاً – أهم التعديلات التي أدخلتها اللجنة المشتركة على مشروعالقانون ومبرراتها:
– أولاً- عنوان مشروع القانون:
▪ من المستقر عليه في الصياغة التشريعية أنه ولئن كان عنوانالقانون ليس له قوة نصوصه إلا أنه ينبغي – دومًا- أن يكونللتشريع عنوان مُعبر عن موضوع أحكامه، ومتفق مع مضمونها، منعًا لإثارة اللبس؛ إذ يُلقي عنوان التشريع بظلاله على تحديدمضمون نصوصه.
▪ ولما كان الضمان الاجتماعي – على النحو المبين سلفًا- نظامًاقانونيًا ووسيلة إلزامية تأخذ بها الدولة لتحقيق الأمن الاجتماعيلمواطنيها في مواجهة المخاطر الاجتماعية التي يحددها القانونبحصولهم على إعانات نقدية أو عينية، ويشمل – وفق ما أقرتهاللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية التابعةللمجلس الاقتصادي والاجتماعي- الحق في الحصول علىالاستحقاقات، نقدًا أو عينًا والحفاظ عليها دون تمييز، لضمانالحماية من أمور عدة “مثل: غياب الدخل بسبب المرض – عدمكفاية الدعم الأسري للأطفال والبالغين المعالين”.
▪ وبناءً عليه؛ فإن إيراد عبارة “الدعم النقدي” إلى جانبعبارة “الضمان الاجتماعي” في عنوان مشروعالقانون تعطي مدلولاً بأنه نظام قائم بذاته إلى جانبالضمان الاجتماعي؛ وهو ما يتعارض مع المفهوم المستقر عليهللضمان الاجتماعي – ومؤدى ذلك: أن الدعم النقدي ما هو إلاأحد وسائل تحقيق الضمان الاجتماعي وليس منبت الصلة عنه؛ لذا تم حذف عبارة “والدعم النقدي” من عنوان مشروعالقانون بحسبانها مشمولة بالعنوان المعدل (مشروع قانونبإصدار قانون الضمان الاجتماعي الموحد)، وهو العنوان الوارد– بالأساس- بالمذكرة الإيضاحية المرافقة لمشروع القانون المقدممن الحكومة.
– ثانيًا– مواد مشروع قانون الإصدار:
▪ المادة الأولى: تضمنت نطاق العمل بالقانون، وأكدت علىاحتفاظ المنتفعين ببرامج الضمان الاجتماعي طبقًا لقانونالضمان الاجتماعي الصادر بالقانون رقم (١٣٧) لسنة ٢٠١٠، ومادة (٤٩) من قانون الطفل الصادر بالقانون رقم (١٢) لسنة١٩٩٦، وقرار رئيس مجلس الوزراء رقم (٥٤٠) لسنة ٢٠١٥ بشأن تطبيق برنامج تكافل وكرامة، بالمزايا المقررة لهم بموجبها، وذلك لحين توفيق أوضاعهم وفقاً لأحكام القانون المرافق ولائحتهالتنفيذية، وذلك خلال سنة من تاريخ العمل بها؛ وقد رئُي نقلالحكم الخاص باستمرار انتفاع المستفدين –حاليًا– منبرامج الحماية الاجتماعية المقررة بالقوانين المُشارإليها والقرارات المنفذة لها – بعد ضبط صياغته – إلىالمادة الثالثة من مواد الإصدار والخاصة بالأحكام المقررإلغاؤها؛ لحسن النسق التشريعي.
▪ المادة الثانية: تضمنت انطباق القانون على رعايا الدول الأخرىالمقيمين في جمهورية مصر العربية، بشرط معاملة المصريين- فيما يتعلق بالدعم النقدي والعيني- في تلك الدول بالمثل، مع منحالسيد رئيس الجمهورية – للاعتبارات التي تقدرها الدولة- الإعفاءمن شرط المعاملة بالمثل. ومن من المستقر عليه في منهج التشريعأن النصوص التي تتضمن أحكامًا مؤقتة أو انتقالية يرد النصعليها ضمن مواد الإصدار بينما النصوص التي تتضمن أحكامًادائمة فإنها ترد في صلب مواد القانون المرافق؛ لذا تم نقلالحكم المبين سلفًا إلى المادة (٢) – مستحدثة– منمشروع القانون المرافق بحسبانها من الأحكام الدائمة.
ومن جانب آخر، تم استحداث حكم جديد – تحت المادةالثانية- اتساقًا مع الملاحظة السابق إيرادها في شأن طبيعةالأحكام الانتقالية والوقتية؛ إذ تم نقل الحكم الخاص بأيلولةأرصدة الصندوق المركزي لمساعدات الضمان الاجتماعي منالمادة (٣٩) من مشروع القانون المرافق بعد ضبط اسمه طبقًاللمادة (١٤) من قانون الضمان الاجتماعي الحالي- إلى المادةالثانية من مواد الإصدار بحسبانه من الأحكام الانتقالية.
– ثالثًا– مواد مشروع القانون المرافق:
o الباب الأول: تعريفات وأحكام عامة:
▪ المادة (١) – التعريفات: اشتملت على (٣٦) تعريفًا، قامت اللجنة المشتركة بتعديل عدد من هذه التعريفاتبيانها كالآتي:
⮚ بند (٧) – الدعم النقدي: أشار التعريف إلى أن الدعمالنقدي هو “تحويلات نقدية” بينما أشار تعريفا الدعمالنقدي المشروط “تكافل” والدعم النقدي غير المشروط ” كرامة” الواردان بالبندين (٨، ٩) بأنهما “مساعدات نقدية”؛ لذا تم استبدال كلمة “مساعدات” بكلمة “تحويلات” الواردةبتعريف ” الدعم النقدي”؛ لضبط الصياغة.
⮚ البندين (٨-٩) – الدعم النقدي المشروط “تكافل” والدعم النقدي غير المشروط “كرامة“: أشارا إلى أنهمامساعدات نقدية لكل من:” الأسر الفقيرة- الأسر معدومةالدخل- الأفراد الفقراء- الأفراد معدومة الدخل” بحسبالأحوال؛ وقد ارتأت اللجنة المشتركة حذف الإشارة إلى كلمن: “الأسر معدومة الدخل والأفراد معدومي الدخل” بحسبانهم داخلين في مدلول “الفقراء”، لاسيَّما وأن مشروعالقانون لم يفرد لهم أية معاملات استثنائية؛ فضلاً عن أنمشروع القانون يتعامل في جميع أحكامه وفق مدلولمنضبط للفقر ودرجاته.
⮚ البنود (١٩- ٢٠- ٢١)- تعريفات:” الأرملة أو المطلقة– مهجورة العائل– زوجة نزيل مراكز الإصلاحوالتأهيل“: أشارت التعريفات الثلاث إلى أن المقصود بهنكل أمرأه يقل سنها عن ٦٥ سنة؛ وتبين للجنة المشتركة أناتخاذ عامل السن كمعيار لتحديد نطاق المخاطبين بتلكالمصطلحات كان مرده أن كل من ستبلغ سن الخامسةوالستين ستدخل في مدلول “المسن” وفق التعريف الواردبالبند رقم (٢٦) من المادة ذاتها، وأن غاية الأمر: ضمانعدم ازدواجية الانتفاع بالمساعدات النقدية غير المشروطة”كرامة”؛ بحيث لا تتقدم امرأة – على سبيل المثال- للمطالبةبمساعدات نقدية على سند أنها أرملة فقيرة، وتتقدم في نفسالوقت بطلب آخر بصفتها امرأه مُسنة حتى تجمع بين دعمينمن نفس النوع في آن واحد.
كما استظهرت اللجنة المشتركة أن الغاية المتمثلة فيعدم ازدواجية الاستحقاق هي غاية لها مبررهاومنطقها القانوني، إذ تتفق مع الطبيعة الشخصية للدعمالنقدي غير المشروط، ولا مجال للقياس على نظام التأميناتالاجتماعية الذي يجيز الجمع – بضوابط وحدود- بين أكثر منمعاش؛ لوجود مغايرة جوهرية – قوامها: أن التأميناتالاجتماعية نظام قائم على اشتراكات – بما فيها اشتراكاتالمؤمن عليه المستفيد- يقابلها مزايا؛ بينما الضمانالاجتماعي قائم على دعم الدولة فقط دون أن يقابلهاشتراكات؛ كما استظهرت أن معيار السن لن يعالج كلالفروض المتصورة لازدواج صفة المستفيد، كفرضية أن تكونأرملة وذات إعاقة في آن واحد.
ولذلك ارتأت اللجنة المشتركة حذف عبارة (يقل سنهاعن ٦٥) الواردة بالتعريفات الثلاث المبينة سلفًالعدم تناسبها مع المنطق القانوني، مع استحداثفقرة جديدة بالمادة (١١) – وأصلها مادة (٩) منمشروع القانون تنظم الإجراءات المتبعة حال دخولالفرد المستفيد في فئتين من الفئات المخاطبة بأحكامالدعم النقدي غير المشروط؛ بما يضمن عدم ازدواجيةالانتفاع.
⮚ البند (٢٢) – المنفصلة: تضمن تعريف المنفصلة بأنهاالمسيحية المنفصلة عن زوجها ولم يحدث طلاق كنسي، علىأن يثبت الانفصال بشهادة من الرئاسة الدينية التابعة لها، وقد ارتأت اللجنة المشتركة إضافة وسيلة إثباتأخرى؛ وهي الأحكام القضائية الباتة.
⮚ البند (٢٥) – الأنثى غير المتزوجة: أورد التعريف أنها كلمن بلغت ٥٠ سنة دون عائل ولم تتزوج وليس لها مصدر دخلمنتظم خاص بها؛ وارتأت اللجنة المشتركة عدم وجود غايةظاهرة لتحديد سن الأنثى هنا بخمسين عامًا حتى تستفيدمن أحكام مشروع القانون، ولاسيَّما وأن المعول عليه فيالاستفادة هو حالة الفقر إلى جانب عدم وجود عائل ومصدردخل منتظم لها؛ لذا تم حذف عبارة (من بلغت ٥٠ سنة)؛ مع ضبط صياغة التعريف.
⮚ البند (٢٨) – المريض بمرض مزمن شديد: تم تعريفهبأنه المريض بمرض يمنعه من القيام بالأنشطة اليومية والعملوالتكسب مما يحرمه من الحصول على دخل شهري يكفياحتياجاته الأساسية؛ وقد استظهرت اللجنة المشتركة أنأحكام مشروع القانون خلت من أية ضوابط تنظم إثباتالمرض المزمن الشديد وهو حكم جوهري؛ لذا أضافت حكمًاإلى عجز التعريف – نصه الآتي:” وتثبت حالته الصحيةوعجزه عن العمل وفق الضوابط والإجراءات التي يصدربتحديدها قرار من الوزير المعني بشئون الصحة بالاتفاق معالوزير المختص”.
▪ المادة (٢) – مستحدثة: استحدثت اللجنة المشتركة هذه المادة؛ لتحديد نطاق سريان القانون سواء بالنسبة للمصريين -وفقالمحددات المبينة بالمادة (١٧) من الدستور- أو الأجانب؛ وهوالحكم السابق نقله من المادة الثانية إصدار، وذلك على نسقالمادة (١) من قانون الضمان الاجتماعي الحالي سالفالإشارة إليه.
▪ المادة (٤) – وأصلها مادة (٣): جاءت مكونة من أربع فقرات، نظمت الفقرة الأولى آلية تحديد درجة الفقر للأسر والأفراد، ثمتناولت الفقرتان الثانية والثالثة تنظيم بعض الإجراءات المتصلةبفحص طلبات الاستفادة بأحكام هذا القانون أو بحوكمةمنظومة الانتفاع، وجاءت الفقرة الرابعة – والأخيرة- لتُحيل إلىاللائحة التنفيذية بيان درجات الفقر ومؤشراته، والإجراءاتالمتبعة للمراجعة والتحقق، والتدقيق في نتائج الاستحقاق. وقدتبين للجنة المشتركة أن الفقرتين الثانية والثالثة ليسموضعهما بالأحكام العامة سيَّما وأن الأحكام التاليةبمشروع القانون ستشتمل على تنظيم إجراءات التقدم بطلباتالانتفاع وفحصها بحسب نوع الدعم المقدم وإجراءات حوكمته؛ لذا ارتأت اللجنة المشتركة حذفهما، وكذا حذف عبارة”ومؤشراته” من الفقرة الأخيرة بحسبان تعريف “المعادلةالاختبارية” الوارد بالمادة (١) من مشروع القانون يتكفل ببيانمؤشرات الفقر؛ فلا حاجة للإحالة في بيانها للائحة التنفيذية.
▪ المادة (٧) – مستحدثة: من أصول التشريع التدرج في ترتيبالأحكام بحسب عموميتها؛ وبناءً عليه رُئي تجميع الأحكامالواردة بمشروع القانون التي تجيز إضافة فئات جديدة لبرامجالضمان الاجتماعي المشمولة بالمشروع ذاته أو استحداث برامججديدة؛ في مادة واحدة ضمن باب (التعريفات والأحكامالعامة)؛ وقد جاءت تلك الأحكام بكل من المادة (١١) وعجز المادة(٣٦) من مشروع القانون؛ لذا تم دمجهما – بعد إعادةصياغتهما- بالنص المستحدث المعروض.
o الباب الثاني:
▪ عنوان الباب الثاني: تم استحداث عنوان للباب الثانيليكون” الدعم النقدي المشروط وغير المشروط”، إذ جاء مشروعالقانون دون تسميته.
o الفصل الأول: جاء تحت عنوان الدعم النقدي “تكافل”؛ وارتأتاللجنة تعديله ليصبح الدعم النقدي المشروط “تكافل” اتساقًاومادة التعريفات.
▪ مادة (٨) – وأصلها مادة (٦): حددت الأسر الفقيرة التي لهاحق الانتفاع بالدعم النقدي المشروط “تكافل”، فأوردت في البند(١) منها الأسرة المكونة من زوج وزوجة وأبناء؛ وارتأتاللجنة المشتركة أن هذه الصياغة قد حرمت الأسر الفقيرة المكونةمن زوج وزوجة فقط أو زوج وأكثر من زوجة – وغيرها – منالانتفاع بهذا الدعم؛ وهو ما يناقض تعريف “الأسرة” الواردة بالمادة (١) والتي تتكون من زوج وزوجه أوأكثر وأبناء معالين أو بعض من هؤلاء؛ لذا تم ضبطصياغة البند (١) من المادة المعروضة بما يتفق وتعريف”الأسرة” الوارد بالمادة (١) من مشروع القانون.
▪ مادة (١٠) – وأصلها مادة (٨): تضمنت التدابير التي يجوزللجهة الإدارية اتخاذها في حال مخالفة الأسر المنتفعة منالدعم النقدي المشروط “تكافل” لشروط استمرارية الانتفاع، فأجازت حال المخالفة للمرة الأولى خصم نسبة ٣٠٪ من الدعمبعد التنبيه على الأسرة مع جواز ردها حال الالتزام، بينماأجازت خصم نسب تزيد على ذلك – بعد التنبيه على الأسرة-فيحالة المخالفة في المرتين الثانية والثالثة على أن تستردالأسرة نسبة من الدعم حال الالتزام، ثم قررت إيقاف الدعمنهائيًا حال المخالفة للمرة الرابعة مع عدم جواز النظر في أمرالأسرة إلا بعد انقضاء سنة على الوقف. وقد تبين للجنةالمشتركة ثلاثة أمور في هذه المادة كالأتي:
– الأمر الأول: أنها لم تحدد آلية التنبيه على الأسره وهو إجراءجوهري لاسيَّما وأنه سيعقبه توقيع جزاء إداري.
– الأمر الثاني: أن النص استخدم عبارة “يجوز رد” فيالمخالفة الأولى وعبارة “يتم الاسترداد” في الحالتين الثانيةوالثالثة، ولم يتضح للجنة أسباب المغايرة باستخدام كلمة(الرد) تارة و(الاسترداد) تارة أخرى، مع جعل الرد جوزايفي حال الالتزام بعد المخالفة الأولى بينما جعل الاستردادوجوبيًا في حال الالتزام بعد المخالفتين الثانية والثالثة.
– الأمر الثالث: أنه لم ينظم حق التظلم من قرار وقف الدعمعلى غرار تنظيمه له بالمادة (١٧) – وأصلها مادة (١٦) منمشروع القانون.
ولذلك ارتأت اللجنة المشتركة ضبط صياغة المادة؛ وذلكباستبدال عبارة (يجوز رد) بعبارة (ويتم الاسترداد) بالبندين (٢، ٣) من الفقرة الأولى بما يضمن توحيدالأحكام المنظمة للتدابير الجزائية، فضلاً عن أن لفظ(الرد) درج الاصطلاح على استخدامه في حالة ما إذاكان الشيء الذي يرد قد سلب أو فقد دون إرادة صاحبةبينما الاسترداد في حالة ما إذا كان الشيء تم التخليعنه بإرادة صاحبه. ومن جانب آخر، تم استحداث فقرةجديدة تالية على الفقرة الثانية لتنظيم إجراءاتالتظلم من قرار وقف الدعم.
o الفصل الثاني: جاء عنوانه الدعم النقدي “كرامة”؛ وقد تمتعديله ليكون الدعم النقدي غير المشروط “كرامة” اتساقًا ومادةالتعريفات. ومن جانب آخر؛ بمطالعة أحكامه تبين أنها لا تقتصرعلى أحكام الدعم النقدي غير المشروط؛ وإنما تضمنت أحكامًامشتركة بينه وبين الدعم النقدي المشروط “تكافل“؛ لذاارتأت اللجنة المشتركة استحداث فصل جديد تحت عنوان (الفصلالثالث: أحكام مشتركة) بدءًا من مادة (١٢) – وأصلها مادة (١٠) وحتى المادة (٢٢) من مشروع القانون.
▪ مادة (١١) – وأصلها مادة (٩): تناولت بالتنظيم الفئاتالمستفيدة من الدعم النقدي غير المشروط ” كرامة”؛ وقدتلاحظ للجنة المشتركة عدم تضمينه للأنثي غيرالمتزوجة؛ لذا تم إضافتها، فضلاً عن إضافة اللجنة لكلمة(شديد) بعد عبارة (المريض بمرض مزمن) اتفاقًا ومادةالتعريفات.
▪ مادة (١٣) – وأصلها مادة (١٢): تناولت تحديد الأولوية فياستحقاق الدعم النقدي المشروط وغير المشروط في حالة تزاحمالطلبات ومحدودية الموارد؛ وقد تلاحظ للجنة المشتركة أنهالم تضمن تحديدًا لجميع الفئات المخاطبة بنوعيالدعم المُشار إليهما؛ لذا تم إعادة ترتيبها بما يضمنتضمينها لجميع الفئات؛ وذلك لتحقيق مزيد من الوضوحالتشريعي. ومن جانب آخر؛ أحالت الفقرة الأخيرة من المادةذاتها إلى قانون الأشخاص ذوي الإعاقة المُشار إليه في تحديدمستويات الإعاقة، وقد ارتأت اللجنة استبدال عبارة (مستوياتالإعاقة ودرجاتها) بعبارة (مستويات الإعاقة) سيَّما وأنالقانون المُشار إليه ولائحته التنفيذية ينضويان على ثلاثةمستويات للإعاقة يقسم كل مستوى منها لمجموعة من الدرجات.
▪ مادة (١٧) – وأصلها مادة (١٦): تناولت الأحكام المنظمةلحالات تخلف المستفيد عن صرف الدعم النقدي المستحق؛ وقدارتأت اللجنة المشتركة دمج الحكم الوارد بالمادة (١٧) منمشروع القانون – والخاص بإمكانية تقدم الشخص الذي أوقفدعمه النقدي بطلب جديد- إلى المادة (١٦) من المشروع ذاته؛ لارتباط أحكامهما.
o الباب الثالث:
▪ مادة (٢٧): تضمنت إنشاء إدارة مختصة بالوزارة المعنيةبشئون التضامن الاجتماعي تختص بإجراء التحقق علىإجمالي ٠,٥% من الحالات المستفيدة من الدعم النقدي علىمستوى الجمهورية، ثم أحالت في عجزها إلى اللائحة التنفيذيةللقانون لتحديد علاقة تلك الإدارة بأجهزة الدولة وهيكلها الإداريوالمالي ونظم العمل والعاملين بها وأجورهم، دون التقيد بالنظمالحكومية المعمول بها. وارتأت اللجنة المشتركة أن إفرادهيكل إداري ومالي ونظم عاملين – بما فيها الأجور– خاص بالإدارة المزمع إنشاؤها يتعارض مع طبيعة تلكالإدارة كمكون إداري داخل الهيكل التنظيمي للوزارةولا يتأتى – من الناحية القانونية والدستورية– شمولهابتنظيم مغاير للمتبع بباقي الإدارات المنضوية تحتهيكل الوزارة ذاتها؛ ولذلك تم حذف هذا الحكم.
o الباب الرابع:
▪ مادة (٣٢): تناولت بالتنظيم بعض جوانب تقديم التظلمات طبقًالأحكام مشروع القانون، ومن بينها قيمة رسم التظلم، ونصتعلى ألا يقل عن نسبة ١% ولا يزيد على ٢% من متوسط قيمةالدعم النقدي المطلوب، وبحد أدنى خمسة جنيهات. وارتأتاللجنة أن هناك غموضًا يشوب عبارة “متوسط الدعمالنقدي المطلوب“، كما تبين لها خلو النص من تحديدحد أقصى للرسم؛ وهو ما يتعارض مع حكم المادة (٣٨) من الدستور؛ لذا تم حذف كلمة “متوسط”، مع تحديد حدأقصى للرسم لا يجاوز عشرين جنيهًا؛ وكذا إفراد فقرة جديدةتالية على الفقرة الأولى تُجيز زيادة الرسم بشكل سنوياتساقًا مع نهج المشروع بمادة (١٥) وأصلها مادة (١٤).
▪ مادة (٣٧): أجازت صرف مساعدات مادية أو عينية أو كليهمافي حالات الكوارث والنكبات العامة والفردية للأفراد والأسر وفقاً للشروط والأوضاع والقواعد والإجراءات التي تحددها اللائحةالتنفيذية للقانون، وارتأت اللجنة المشتركة إضافة عبارة (استثناءمن حكم المادة ٢ من هذا القانون) إلى صدر هذه المادة؛ بحسبان المادة المعروضة تستهدف تقديم مساعدات تدخل فيمدلول “التكافل الاجتماعي” بمفهومة الواسع؛ دون ربطها بماإذا كان المستفيد خاضعاً لنظام التأمينات الاجتماعية من عدمه؛ وهو ما يتسق وحكم المادة (٨/فقرة ٢) من الدستور – والتيتنص على أن:” … تلتزم الدولة بتحقيق العدالة الاجتماعيةوتوفير سبل التكافل الاجتماعي..”. لذا تم إضافة العبارة سالفةالبيان لكون المادة (٢) تُقصر نطاق سريان أحكام القانون علىالفئات غير الخاضعة لنظام التأمين الاجتماعي، وهو مايتعارض مع الغاية من تلك المادة؛ لذا روعي التوفيق بينأحكام مشروع القانون.
o الباب الخامس:
▪ مادة (٣٩): نصت على أن يُنشأ بالوزارة المختصة حسابضمن حساب الموازنة الموحد، يُسمى “صندوق تكافل وكرامة”. واستظهرت اللجنة المشتركة أن قانون المالية الموحد الصادربالقانون رقم (٦) لسنة ٢٠٢٢ يُميز بين الحساباتالخاصة والصناديق الخاصة، إذ تنص المادة (٧) منهعلى أنه:” لا يجوز بعد العمل بهذا القانون إنشاء صناديقوحسابات خاصة إلا بقانون. ومع عدم الإخلال بما ورد في شأنهنص خاص، يجوز بقانون تخصيص موارد معينة لبرامجواستخدامات محددة للصناديق والحسابات الخاصة”، بيد أنالنص المعروض أنشأ حسابًا خاصًا وأطلق عليه اسم“صندوق” وهو ما يتأبي مع المنطق التشريعيالسليم؛ لذا تم ضبط صياغة المادة بما يجعلها تنطوي علىإنشاء صندوق خاص اتساقًا وباقي أحكام مشروع القانون، ودون حاجة إلى منحه شخصية اعتبارية أو تشكيل مجلسإدارة، بحسبان المستقر عليه – قضاءً وافتاءً- أنه لا حاجةتشريعية لإسباغ الشخصية الاعتبارية وباقي مقوماتالهيئات العامة على كل الصناديق بحسبانها – فيالأصل– وسيلة من وسائل التمويل؛ بينما الهيئاتالعامة وسيلة من وسائل إدارة المرافق العامة، والحالةالمعروضة تعد تجسيدًا لصندوق تمويلي غير قائم على إدارةمرفق.
▪ مادة (٤٠): حددت موراد الصندوق، ومن بينها التبرعاتوالهبات والعطايا المبينة بالبند (٢)، وكذا القروض والمنحالمقدمة من مؤسسات التمويل في البند (٣). وارتأت اللجنةالمشتركة دمج البندين للارتباط، مع إضافة حكم لعجز البند – نصه الآتي:” وذلك كله وفقًا للإجراءات المقررة قانونًا”؛ لوجودضوابط قانونية ودستورية تتصل بتلقي أية موارد مالية سيَّمامن المؤسسات الدولية، على غرار “اتفاقيات القروض”، كما تمحذف كلمة “العطايا” لكونها تدخل اصطلاحًا في مدلول”الهبات”.
o الباب السادس:
▪ مادة (٤٣): تناولت الأحكام العقابية الجنائية، حيث عاقبتبالحبس والغرامة كل من توصل إلى صرف مساعدات دعم نقديبدون وجه حق وكان ذلك نتيجة إثبات أو إعطاء بيانات غيرصحيحة في طلب الخدمة أو الامتناع عن إعطاء بيانات ممايجب الإفصاح عنها وفقاً لأحكام هذا القانون مع علمه بذلك، ورفض رد ما صُرف له دون وجه حق بعد إنذاره من قبل المديريةالمختصة، وأجازت انقضاء الدعوى العمومية بالتصالح إذا قامالمتهم برد المبالغ المنصرفة إليه بدون وجه حق وتعويض يعادلنصف المبالغ المشار إليها. وارتأت اللجنة المشتركة أنالتصالح في الجرائم الجنائية يتجلى كأحد أهم محاور العدالةالجنائية، إذ تتسم بالتبسيط والسرعة في معالجة الدعوىالجنائية وإنهاء الخصومة دون ولوج طريق الإجراءات الجنائيةالتقليدية؛ إذ يسهم في تحقيق السلم الاجتماعي والردع العاموالخاص في آن واحد؛ واتفاقًا مع فلسفة التصالح الجنائيرُئي أن يكون أداء التعويض المصاحب لرد المبالغالمُتحصّل عليها دون وجه حق مساويًا للحد الأقصىللغرامة التي يجوز توقيعها بحكم قضائي؛ فلا يكونالتعويض مجاوزًا في مداه ما يمكن أن يفرض على الشخصالمخالف إذا حكم عليه سيَّما في الحالات التي يكون فيها المبلغالمتحصل عليه بتجاوز نصف قيمة الحد الأقصى للغرامة.
خامساً – رأي اللجنة المشتركة:
بعد أن استعرضت اللجنة المُشتركة مشروع القانون، وبعدالمناقشات المُستفيضة التي دارت بين السادة مندوبي الحكومةوالسادة أعضاء اللجنة المشتركة؛ فإنها ترى أن مشروع القانونالمعروض جاء، بعد ما أدخلته اللجنة من تعديلات، مُتماشيًا مع أحكامالدستور والاتفاقيات الدولية ذات الصلة.
واللجنة المشتركة إذ توافق على مشروع القانونالمعروض، وترجو المجلس الموقر الموافقة عليه بالصيغةالمعدلة المُرفقة.
